El objetivo del informe es identificar y evaluar los desafíos que, en América Latina y el Caribe, enfrentan los operadores de agua y saneamiento que abastecen áreas urbanas de más de 300.000 habitantes para cumplir con las metas fijadas por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) establecidos por las Naciones Unidas. Específicamente, en el Objetivo 6 se plantea la necesidad de “Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos”.
Además se identifican las acciones prioritarias que estos operadores tendrían que llevar adelante para cumplir con las Metas de Desarrollo Sostenible (MDS) contenidas en el Objetivo 6, en que se plantea el desafío de “Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos” en el año 2030.
Los operadores urbanos de áreas de más de 300.000 habitantes prestan servicios al 60% de la población urbana de América Latina y el Caribe, y al 48,7% de la población total de la región, y constituyen uno de los actores clave para lograr, en el año 2030, los ODS relativos al acceso universal al agua y el saneamiento, y a su gestión sostenible.
El documento evalúa la gestión de los operadores a partir, principalmente, de los indicadores de desempeño de la base de datos que elabora y publica la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Américas (ADERASA). Los datos de esta fuente se complementaron con los obtenidos de los sistemas de información de Chile y Brasil. Así se logró conformar una muestra de 66 operadores, que en su conjunto comprenden una población de 183.000.000 de habitantes, que representan el 62,5% de la población total de los aglomerados urbanos de más de 300.000 habitantes de América Latina y el Caribe.
Del diagnóstico realizado se concluye que los principales déficits que deben superar estos operadores para enfrentar los desafíos impuestos por la propia realidad y por el cumplimiento de los ODS son los siguientes:
1) Desarrollar un marco legal e institucional adecuado
2) Aumentar las coberturas de los servicios, especialmente en las zonas periurbanas.
3) Incrementar el tratamiento de las aguas residuales.
4) Elevar la calidad de los servicios, especialmente en materia de continuidad.
5) Incrementar la eficiencia operativa.
6) Desarrollar esquemas tarifarios y de subsidios adecuados.
7) Mejorar los niveles de información, transparencia y rendición de cuentas.
8) Promover la participación de la sociedad civil y de las autoridades locales.
Estos desafíos se reflejan en los indicadores de desempeño obtenidos de la muestra de operadores analizada. Al respecto cabe destacar los siguientes resultados:
1) La cobertura de agua potable por red alcanza un 91,5% si se considera el promedio de la muestra, pero existen operadores que registran niveles que oscilan del 67% al 79%.
2) La cobertura de saneamiento por red asciende en promedio al 76,8%, pero se registra un mínimo del 8%.
3) Existe un déficit muy importante en lo que respecta al tratamiento de las aguas residuales. El valor para el promedio de la muestra es del 73,4%, pero este resultado comprende datos correspondientes a una reducida cantidad de operadores, entre ellos, los que presentan los mejores registros. En algunos casos no se produce tratamiento alguno, y en otros casos se registran valores del orden del 12%. Según estimaciones correspondientes a la población total de la región, el nivel de tratamiento es de aproximadamente un 28%.
4) En materia de sostenibilidad financiera, el 16% de los operadores de la muestra analizada perciben ingresos tarifarios que no cubren los costos operativos, y es muy reducido el grupo que alcanza a cubrir una parte significativa o la totalidad de los costos de inversión.
5) Los indicadores directamente relacionados con la eficiencia de la gestión evidencian que existen importantes déficits a este respecto, algunos generalizados y otros que afectan a una porción significativa de los operadores analizados. Así, se observa que el promedio de agua no contabilizada (o agua no facturada, significa la porción de agua que se entrega pero no se factura, incluye las conexiones clandestinas) es del orden del 40% del volumen de agua producido. En promedio, el consumo del 20% de los usuarios no es medido (se vende por el sistema de “canilla libre” es decir que se factura mediante un cargo fijo y habilita a un consumo sin restricciones), con máximos del orden del 80%. El consumo promedio por habitante es de 159 litros por día, pero existen picos del orden de los 360 litros por habitante por día (la Organización Mundial de Salud considera que el consumo que satisface las necesidades de básicas de alimentación e higiene se requiere entre 50 y 100 litros habitante/día). El promedio de empleados por cada 1000 conexiones es de 3,3 pero existen numerosos operadores que alcanzar ratios de entre 4,5 y 7,4. Finalmente, el indicador promedio de morosidad es de casi cuatro meses de facturación, mientras que en varios casos dicho indicador asciende a más de seis meses.
Para que los operadores que abastecen áreas urbanas de más de 300.000 habitantes puedan contribuir al cumplimiento de las metas de los ODS, es necesario coordinar los esfuerzos de los gobiernos, las instituciones y los organismos de financiamiento a fin de que estos prestadores puedan alcanzar las metas de universalización y de calidad, hacer un uso más eficiente de los recursos hídricos mediante la gestión integrada, mejorar la gobernanza del agua y reducir el impacto ambiental derivado de la prestación del servicio.
A continuación se presenta una serie de recomendaciones relacionadas con el sector y con la gestión de los operadores bajo análisis.
1) Marco legal e institucional, y gobernanza. Constituye una cuestión de contexto muy relevante para llevar a cabo las acciones prioritarias de manera exitosa, como lo demuestran ejemplos identificados en algunas áreas de Brasil, Chile, Colombia y Perú. En numerosos países, dicho marco debiera ser revisado o fortalecido con base en la consideración de la respectiva organización política y social. Además, es recomendable que en el ordenamiento jurídico-institucional del sector se contemple la separación de funciones de los principales actores (ente rector, agencia reguladora y operador).
2 ) Participación. Resulta necesario promover y fortalecer la participación de todos los actores, particularmente de la sociedad civil y de las autoridades locales (esto último, especialmente en el caso de los servicios de alcance nacional y regional). A modo de ejemplo pueden mencionarse los siguientes casos positivos: la integración de la Junta Directiva de las Empresas Públicas de Medellín (EPM), en Colombia, y la conformación de la Comisión Asesora de la Agencia de Planificación (APLA), que participa en la formulación y la ejecución de las obras de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA), en Buenos Aires, Argentina.
3) Tarifas y subsidios. La sostenibilidad financiera y social de la prestación debe basarse en un sistema eficiente y equitativo de tarifas y subsidios. A este respecto resulta esencial la tarea de los reguladores, así como la adecuada comprensión de esta cuestión por parte de las autoridades políticas y de la comunidad.
4) Eficiencia. Constituye un aspecto crucial para mitigar el aumento tarifario, así como para fomentar el uso racional del recurso hídrico y de la energía. Además permite liberar recursos financieros para destinarlos a la mejora de la calidad de los servicios y a las inversiones en expansión. Las acciones prioritarias deben estar orientadas a extender la macro y la micromedición de los volúmenes de agua, y a incorporar estímulos tarifarios dirigidos a racionalizar el consumo (facturación a los usuarios de los realmente consumido y dejar los sistemas de cargo fijo del tipo de “canilla libre”. Paralelamente debe encararse un programa de reducción de pérdidas de agua y de mejora de los procesos de facturación y recaudación (reducción del agua no contabilizada).
5) Planificación. La planificación estratégica debe constituir para los operadores un instrumento de gestión, así como una herramienta para identificar potenciales problemas de disponibilidad de fuentes de agua ante la creciente presión ejercida sobre los recursos hídricos. Para realizar la planificación debería utilizarse una metodología participativa, y las metas de gestión deberían basarse en indicadores cuantitativos. En los planes deberían contemplarse:
a) las inversiones a realizar en un plazo mínimo de 10 a 15 años
b) la estrategia de financiamiento
c) los hitos y las metas clave. Además, la expansión de las redes debiera coordinarse y consensuarse con los responsables de las políticas del sector y con los reguladores, y especialmente con las autoridades locales con jurisdicción sobre la planificación urbana y el ordenamiento territorial. Especial atención debieran recibir las acciones relativas a los barrios y asentamientos precarios.
6) Información. Es un componente básico para la planificación, la regulación y el control de las acciones del sector y de los operadores, necesario para lograr la transparencia del sector. Debería requerirse la publicación y difusión de la información de gestión y de los estados financieros, pues ello facilitaría la participación, la rendición de cuentas y el control social. El desarrollo de bases de datos sectoriales permitiría calcular los indicadores de desempeño de los operadores y del sector en general. Además, cabe considerar que, para realizar análisis comparativos consistentes, será necesario armonizar los criterios y las metodologías en que se basan las fuentes de información tanto de los países como de la región, así como adoptar sistemas de contabilidad regulatoria. Cabe considerar los avances de los sistemas de benchmarking regional –ADERASA– e internacional –la Asociación Internacional del Agua (IWA), y la Red Internacional de Comparaciones para Empresas de Agua y Saneamiento (International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities, IBNET)–, así como los indicadores definidos en el marco de las Naciones Unidas para el monitoreo de las metas de los ODS. Para incrementar los controles cruzados, se sugiere utilizar mecanismos que supongan estándares y certificaciones internacionales, como es el caso del sistema AquaRating.
7) Buenas prácticas. Algunas acciones complementarias pueden contribuir al mejoramiento de los niveles de eficiencia, la generación de innovación y la promoción del desarrollo tecnológico de los operadores, mediante el fomento de la transferencia de conocimientos, la asistencia técnica, y la organización de grupos o clubes de operadores para desarrollar sistemas de benchmarking y mutuo aprendizaje, aprovechando la acción de iniciativas en funcionamiento, como la ADERASA, y el hermanamiento o la asociación entre empresas, experiencia visible en el caso de la plataforma WOP-LAC a cargo de la Asociación Latinoamericana de Operadores de Agua y Saneamiento (ALOAS).
8) Financiamiento de las inversiones. Se estima que deberán invertirse 50.800 millones de dólares para que los operadores de las áreas urbanas de más de 300.000 habitantes cumplan en el año 2030 con las Metas de Desarrollo Sostenible (MDS) relativas al logro de coberturas universales de agua y saneamiento. Además se necesitarán otros US$ 29.700 millones para que esta categoría de operadores alcance en 2030 la meta de reducir a la mitad la proporción de aguas residuales no tratadas. En consecuencia, se requiere contar con ingentes recursos financieros además de los ingresos tarifarios. Para obtenerlos será necesario utilizar fuentes de financiamiento adicionales, entre las cuales cabe destacar el cofinanciamiento, el mercado de capitales, las garantías de créditos, los subsidios a las tasas de interés, los fondos específicos y los aportes del presupuesto público.
9) Gestión integral de los recursos hídricos y cambio climático. La gestión de los operadores debe basarse en una visión integral del uso del recurso hídrico. La eficiencia en la utilización de los recursos debe trascender el negocio del operador, y debe suponer la adopción de tecnologías de reutilización de aguas tratadas y el aprovechamiento de las aguas de lluvia, en los casos en que ello sea viable. Las autoridades deberían establecer mecanismos e incentivos para promover estas actividades, así como incorporar en las tarifas de los servicios tasas por el uso de servicios ambientales o para la protección de los recursos hídricos.
Fuente: Lentini, Emilio J. (2015) El futuro de los servicios de agua Y saneamiento en América Latina. Desafío de los operadores de áreas urbanas de más de 300.000 habitantes. Publicado por Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Enlace de todo el informe: https://publications.iadb.org/es/publicacion/15452/el-futuro-de-los-servicios-de-agua-y-saneamiento-en-america-latina-desafios-de
