​El Parlamento Europeo y la estrategia de la lucha contra la corrupción en la UE

A lo largo de la Legislatura 2009-2014 del Parlamento Europeo (PE), tuve el honor de presidir durante cinco años la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (Comisión LIBE). La UE asistió aquel año inicial de 2009 a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (TL) junto con la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (CDFUE), revestida “con el mismo valor jurídico de los Tratados” (art.6.2 TUE).

Pero, irónica y dramáticamente, en simultaneidad, la UE se sumergía en la peor crisis de una historia de integración que dura 60 años: la “Gran Recesión” Europea devenida en “glaciación” de la voluntad de Europa, esto es, la congelación del aliento y fuelle que habían venido propulsando la integración supranacional mediante la acumulación de los “pequeños pasos” de los que hablaron los llamados “padres fundadores”, superando sucesivas crisis y contratiempos que nunca habían alcanzado la profundidad y alcance de la que arrancó en 2008. Su gestión en un sentido claramente antisocial y su pésimo manejo -encadenando episodios, desde la “crisis del Euros” y la “deuda soberana” a la denominada “crisis de los refugiados”, empeorando el anterior y sin resolver ninguno-, han cronificado este bache hasta el punto de desafiar a la UE en su “razón de ser”, crisis existencial como no habíamos conocido. De todo ello me he ocupado, con mayor profundidad y extensión de la que cabe en este artículo, en algunos de mis libros (La UE: suicidio o rescate, Tirant Lo Blanch, 2013, y Europa: Parlamento y Derechos Paisaje Tras la Gran Recesión, Tirant Lo Blanch, 2017).

UNA ESTRATEGIA ESPECÍFICA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Sucede, sin embargo, que, con su entrada en vigor, el TL ha consagrado nuevos (y enormes) objetivos y políticas de la UE (arts.1 a 6 TUE). Al mismo tiempo, ha expandido en el TFUE el papel legislador del PE sobre ámbitos hasta entonces reservados a los Estados miembros (EE.MM): entre ellos, el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ, Título V TFUE, arts.62 a 89). Este ELSJ determina que, por primera vez, el PE actúe como legislador sobre derechos y libertades (libre circulación de personas en el espacio Schengen) y legislador penal contra la criminalidad grave transfronteriza (art.83 TFUE): terrorismo, tráficos ilícitos, explotación de personas, corrupción y blanqueo de dinero procedente de negocios ilícitos.

De modo que se comprende con facilidad que la Comisión LIBE haya pasado a ser -tras la entrada en vigor del TL en 2009- la Comisión legislativa del PE con mayor carga de trabajo (24% de los expedientes legislativos) y mayor intensidad y frecuencia de reuniones y votos. Porque una de las consecuencias más significativas de la entrada en vigor del TL residía precisamente en la preceptiva puesta en marcha de una Estrategia Europea de Seguridad Interior (art.70 TFUE) contra la criminalidad transfronteriza (art.83 TFUE), junto a un programa de iniciativas legislativas en materia penal que diese base competencial a la Fiscalía Europea (art.86 TFUE).

Desde la Comisión LIBE urgimos a la entonces comisaria de Interior, Cecilia Malmström, la consiguiente puesta en marcha de una estrategia específica contra la corrupción, sobre la base jurídica del art. 83 TFUE. 

Asumimos entonces como prioridad la lucha contra el fraude contra los intereses financieros de la UE por medio del Derecho penal. Con esas consideraciones, tuve el honor de ser Ponente legislativo de la Directiva PIF (Protection of the Financial Interests of the EU by means of Criminal Law), donde conseguimos tipificar con estándares comunes los delitos de fraude (estafa), malversación, apropiación indebida y corrupción (cohecho), al tiempo que sanciones comunes (minimum sanctions) para la legislación de los EE.MM.

Pero para acometer ese abordaje del nuevo Derecho Europeo contra la corrupción, y al mismo tiempo preparar la entrada en funcionamiento de la Fiscalía Europea (sobre la base de Eurojust -Agencia Europea para la Cooperación Judicial- y en colaboración con la OLAF, oficina que investiga el fraude administrativo), tal y como dispone el art.86 TFUE, la Comisión LIBE mandató a la Comisión Europea la elaboración regular (al menos cada dos años) de un Anti Corruption Report, lo que es decir un Informe sobre el mapa de la corrupción incidente en los EE.MM (Country Analysis Report). Un Informe que, por tanto, deberíamos someter a debate parlamentario en el Pleno de Estrasburgo al menos cada dos años. Un mandato que fue, en efecto, atendido entre 2012 y 2014 ¡pero que viene siendo desde entonces incumplido!

LA PREOCUPACIÓN POR LA CORRUPCIÓN HA CRECIDO EN LA UE

Sin embargo, las razones y motivos de preocupación a propósito de la corrupción en la UE no han hecho sino crecer a lo largo de estos años.

De modo que, en el Pleno de junio de 2018, del PE en Estrasburgo tuvo lugar un intenso debate cuyos elementos de juicio no solamente arrojan luz sobre la evolución de la corrupción en la UE, sino que urgen y compelen a la Comisión a actuar, comenzando por asumir su responsabilidad ante los mandatos del PE:

Así, en primer lugar, continúa ahí fijada la base penal requerida en el artículo 83 TFUE: legislación Europea contra la criminalidad grave transnacional, que incluye la corrupción, en la que el PE es Legislador penal;

En segundo lugar, el volumen de los costes y perjuicios económicos de la corrupción en la UE es simplemente estratosférico. De acuerdo con las estimaciones más solventes, importa las mismas cantidades que se suman en el Presupuesto de la UE: cerca de 125.000 millones de Euross;

En tercer lugar, es cada vez más evidente que tanto el conocimiento como el combate contra la corrupción en la UE necesitan un mapa, una cartografía de la corrupción en la UE. Aludo con esta expresión a un examen pormenorizado, actualizado y preciso de su fenomenología y de su distribución territorial, país por país, en el conjunto de los EE.MM. Porque es claro que en cada país hay modalidades específicas de corrupción que tienen que ser combatidas también con instrumentos singulares. No se trata de “impresiones” ni de Conventional Wisdom: las evidencias empíricas señalan con claridad que hay algunos EE.MM donde la corrupción se concentra en determinados ámbitos materiales y determinados niveles de poder territorial: así, por ejemplo, en España la corrupción y sus casuísticas han venido gravitando de manera preferente en torno a las competencias urbanísticas, de ordenación del suelo y gestión territorial confiadas a los entes locales y a la normativa autonómica; mientras que, distintamente, en los EE.MM de más reciente adhesión (Hungría, Polonia, por ejemplo) se ha concentrado en la gestión (fraudulenta o corrupta) de los fondos Eurospeos (Fondos Estructurales y de Cohesión), lo que, llamativamente, no fue en su momento el caso de Italia, Portugal o España;

Pero, finalmente, y lo que es más importante, la corrupción ha demostrado tener un impacto político. Netamente político; y electoral, por supuesto. Porque hay un hartazgo rampante y un malestar extenso a propósito de la corrupción y la pérdida de confianza en el proyecto común por parte de la sociedad y de la ciudadanía en los EE.MM. La náusea de segmentos crecientes de la ciudadanía respecto de lo que grosso modo ha venido a referirse en el lenguaje periodístico como “corrupción política” (y/o “de los políticos”, variante muy específica de lo que L. Díez Picazo explicó en su obra señera sobre la “criminalidad de los gobernantes”) ha jugado, a buen seguro, un papel determinante en una sucesión (abierta, todavía inacabada) de seísmos electorales y redefiniciones abruptas de los paisajes políticos (espectros parlamentarios y mayorías de Gobierno) en los EE.MM y, por consiguiente, en la UE.

LA CORRUPCIÓN ES MOTOR DE CAMBIO POLÍTICO

Ello explica, sin ir más lejos que, por primera vez, en toda la historia democrática desde la Constitución española de 1978, una moción de censura constructiva haya servido para derribar a un Gobierno (el de Rajoy y el PP, acuciado por una secuencia de procesos judiciales conexos al caso Gürtel) mediante la investidura (mecánica, ergo simultánea: arts.113 y 114 CE) de un candidato alternativo (Pedro Sánchez, del PSOE). De modo que, por vez primera, una moción de censura triunfa fundada en el hartazgo álgido -nada más y nada menos- contra la corrupción, factor primordialmente desencadenante de que haya resultado vencedora en el Congreso y en la opinión pública española. Por expresarlo en otros términos la corrupción es motor de cambios del mapa político.

La conclusión no puede ser otra que una estrategia y acciones proporcionadas a la envergadura del reto.

Que lleven a la Comisión a incorporar a la UE a la cabeza del Grupo del Consejo de Europa contra la Corrupción (organización concéntrica que integra a 47 Estados sobre el Tratado de Londres de 1949 y del CEDH de Roma de 1950), el llamado GRECO. Y por supuesto también del cumplimiento más exigente de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (en vigor desde el 14 de diciembre de 2005).

Por ello, en enero de 2018, se acordó en la Reunión de Coordinadores de LIBE (Coordinators Meeting, una suerte de Junta de Portavoces en cada Comisión del PE) la presentación de una Pregunta a la Comisión con respuesta oral en Pleno. Y ello, fundamentalmente, con el expreso objetivo de pedir cuentas a la Comisión por no haber cumplido estrictamente y con puntualidad los compromisos que ella misma se había fijado en 2011 para acometer la lucha contra la corrupción en la UE, incluyendo -lo reitero- la publicación (y debate) al menos cada dos años de un detallado Informe anticorrupción en la UE, junto a la participación de la propia UE en el GRECO.

Y es que, efectivamente, en 2014, la Comisión publicó su primer y último Informe anticorrupción en la UE. Debiera haber publicado su segundo Informe preceptivo en 2016: nunca salió a la luz. Ahora, en su debate en el PE, la Comisión insiste en que el (así denominado) “Semestre Europeo” (marco Europeo regulador de controles Europeos sobre el procedimiento de elaboración de Presupuestos nacionales de los EE.MM para el control preventivo de las macro-magnitudes en el manejo de sus cuentas públicas) ya “cubre suficientemente” los problemas y preocupaciones suscitados a propósito de la lucha contra la corrupción.

Frente a la posición sostenida ahora por la Comisión, la mayoría parlamentaria objeta con claridad que la actual regulación del “Semestre Europeo” no es, ni de lejos, suficiente para asegurar la escala Europea del combate a las múltiples formas de la corrupción.

PARTICIPACIÓN EN EL CONVENIO DE LA ONU CONTRA LA CORRUPCIÓN

Por contra, desde el PE subrayamos que el coste de la corrupción asciende a 125.000 millones de Euros al año (¡aun cuando algunas fuentes señalan que esta cifra podría alcanzar incluso los 900.000 millones!). Y que la presentación del Informe bianual sobre este asunto crucial formaba parte sustantiva del paquete de medidas que la Comisión aprobó en su día, en 2011, mandatada por la Comisión LIBE, para luchar contra la corrupción (junto a la participación de la UE en el GRECO, además de incluir medidas de apoyo a los EE.MM para establecer y ejecutar sus respectivas estrategias nacionales de lucha contra la corrupción.

Como quedó de manifiesto en el debate sustanciado en el Pleno de junio de 2018, la mayoría del PE deplora, en sus Resoluciones, que, seis años después, la preocupación a propósito de la corrupción en la UE se siga deteriorando y crezca la preocupación; que el comprometido Informe solo se haya concretado en una ocasión hasta hoy (2014); y que las negociaciones del GRECO se encuentran en punto muerto... ¡Y que la Unión no está cumpliendo sus obligaciones en virtud de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción!

En síntesis y, en definitiva. El PE expresa la conciencia y la alerta de la ciudadanía Europea contra la corrupción. 

Y exige taxativamente a la Comisión que explique por qué razón no ha presentado hasta ahora el segundo Informe; cómo piensa complementar las recomendaciones del “Semestre Eurospeo” para luchar contra los demás aspectos y efectos derivados de la corrupción en la UE; y cómo piensa garantizar que la instituciones Europeas se armen y equipen mejor contra cualesquiera aspectos la de corrupción como forma de criminalidad transfronteriza en la EU; y su participación en el Convenio de la ONU contra la corrupción.