jueves, 15 de noviembre de 2018
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Araceli Mangas Martín

​Las consecuencias de la secesión de un territorio de un Estado miembro de la UE

Catedrática de Derecho Internacional

Una modificación territorial, como la separación de parte del territorio nacional para constituir un nuevo Estado, conlleva consecuencias en la membresía de una organización internacional como la Unión Europea.

En Cataluña los responsables del poder regional han planteado de forma capciosa sus pretensiones de independencia manipulando las consecuencias de una secesión. Han afirmado que la independencia se hará dentro del “marco europeo”, lo que es una falsedad pues el “marco jurídico-político” está fuera del control de la población y de los secesionistas y se decide y regula por reglas de los Tratados europeos y del Derecho internacional en las que deciden el conjunto de Estados miembros. No hay derecho a decidir unilateralmente si formarán parte o no de la Unión Europea.


Secesionismo


El cambio de estatus de “comunidad autónoma” de un Estado miembro de la UE a nuevo Estado independiente, ya sea mediante secesión unilateral, ya sea mediante separación acordada, hace que, al no ser territorio de España, quedan al margen de la UE y dejan de aplicarse todas sus normas -todos los derechos y obligaciones-.


La Unión Europea, es obvio decirlo, no es un Estado sino una organización internacional muy singular, pero una organización internacional. 


El territorio es un elemento constitutivo de la existencia de un Estado e identificador del Estado. A diferencia de los Estados, las organizaciones internacionales no tienen territorio propio sino sólo un ámbito espacial de aplicación de sus normas. Todo Estado miembro dispone libremente de su territorio y lo puede aumentar legalmente (cesión del Sarre a Alemania por Francia en 1957; unificación alemana en 1990) o perder de forma legal -con consentimiento de toda la colectividad del Estado matriz o predecesor-, o de forma ilegal, la secesión unilateral. No es un asunto de competencia de las instituciones de la UE, sino discrecional e individual de cada Estado miembro (salvo ataque armado externo a la integridad territorial), aunque el aumento o disminución tiene consecuencias para el resto de Estados miembros.


ES UN ASUNTO INTERNO DE CADA ESTADO


Los independentistas deducen engañosamente que la UE no prohíbe la secesión. No es su competencia. El art. 4.2 TUE muestra con detalle el respeto de la UE al exclusivo derecho del Estado a garantizar su integridad territorial y su seguridad. Por ello, ningún Tratado ha regulado ni lo podrá regular las modificaciones del territorio de los Estados miembros. Es un asunto interno de cada Estado. Se notifica a la Unión el aumento o pérdida de territorio para que haga suyas las consecuencias. Que las hay.


España tendría que pasar por el amargo trago de notificar la pérdida territorial y de población que dejarían de estar sujetos al Derecho de la UE que España garantiza en todo el territorio.


La pérdida de territorio y su constatación oficial no afecta a la membresía de España en la UE ni a su personalidad internacional (principio de continuidad del Estado); conserva su personalidad internacional y mantiene sus derechos y obligaciones en las OOII de las que es miembro. Al margen de la tragedia histórica y emocional, seremos un Estado con algo menos de territorio y población.


Aunque sea a vuela pluma los efectos para el conjunto de España en el sistema institucional de la UE son mínimos: la pérdida de territorio no exigiría de inmediato una modificación de los Tratados y las adaptaciones se harán con ocasión de alguna reforma de los Tratado para adaptar el número de eurodiputados y consejeros en el Comité Económico y Social y en el Comité de las Regiones. Por lo que afecta al Consejo, la pérdida de población no afecta a la regla del porcentaje de población, pues se constata y varía anualmente de forma automática mediante una Decisión del Consejo. Es previsible que se ajuste una aportación al capital del BEI con ocasión de cualquier reforma de los Tratados. Eso sería todo para España.


Por el contrario, el nuevo Estado -la región escindida- debe decidir sobre sus compromisos internacionales conformándose a las normas de ingreso de cada organización internacional, como la UE, la ONU, la OTAN, la OMC, etc. y empezar a negociar centenares de tratados comerciales, aéreos, etc. Pero es su decisión soberana como Estado y deberá cumplimentar las solicitudes y condiciones y esperar y esperar...


LA PARTE ESCINDIDA NO ES UN NUEVO ESTADO


El nuevo Estado no hereda los derechos de su predecesor. No se puede querer ser independiente y cobijarse tras la tutela del Estado del que se separa. Sin ataduras decidirá el nuevo Estado sus obligaciones internacionales y sus derechos. La regla aplicable con carácter general al nuevo Estado es la de la movilidad de los tratados: dejan de aplicarse en el territorio del nuevo Estado los tratados suscritos por el Estado predecesor o matriz.


Una decisión de independencia significa “un nuevo Estado”, distinto y separado del que se desgaja, con derechos y obligaciones nuevas que dependerán de su decisión soberana y no vendrán determinadas por el Estado del que se escinden. 


El acceder a la estatalidad conlleva que tengan que decidir por sí mismos sus nuevas normas internas, así como sus planes internacionales, si bien éstos en negociación con los terceros.


Lo que es claro y rotundo es que si la parte del territorio que se escinde se constituye en un nuevo Estado (no se une a otro Estado miembro pre-existente), es decir, es un Estado tercero, ajeno a la UE. Ya lo confirmaron tres presidencias de la Comisión (Prodi, Barroso y Juncker) en relación con pretensiones de partidos secesionistas vascos y catalanes.


El acceso a la independencia no se hace sin consecuencias en el orden internacional y europeo: el Estado nuevo tiene una nueva subjetividad propia, unos nuevos derechos y obligaciones y toma un nombre que le identifica e individualiza internacionalmente.


Si la secesión se consumara, Cataluña sería un nuevo Estado, un Estado distinto a España y no podría conservar los beneficios de la vida en común ni en el orden internacional ni en el europeo. 


No se puede decir la mentira o post-verdad victimista, o manipulación demagógica, que se les expulsa de la ONU, de la OIT, del FMI, de la UE, del Consejo de Europa, etc. Resultaría grotesco que el territorio que se escinde pudiera tomar por su cuenta, unilateralmente, asiento separado y actuar autónomamente sin solicitar el ingreso en la organización internacional. La vida internacional todavía conserva unos procedimientos de respeto a las normas establecidas, el respeto al Estado de Derecho internacional.

Por tanto, caso de constituirse en nuevo Estado, el quedar fuera de la UE no puede ser calificado como una expulsión. No se expulsa a quien nunca ingresó o simplemente está fuera por querer ser nuevo Estado. No hay derechos adquiridos para los políticos del territorio escindido ni para su población -dejarían de ser españolas y ciudadanos de la UE- cuando se sale del seno de un Estado miembro de la UE.


HABRÍA FRONTERAS Y CONTROLES


Una Cataluña independiente no estaría obligada a aplicar las normas de la UE. Habría que erigir fronteras y controles en todas las vías de entrada y salida (entre España, “Cataluña” y Francia). Se constituirían en un mercado separado con capacidad para poner aranceles en sus fronteras (con España y Francia), cupos al comercio, etc. Se queda fuera del espacio económico unificado.


A partir de la constatación de la independencia quedará fuera de las instituciones, de la unión aduanera, del mercado interior, de la política comercial y de la aplicación de los tratados comerciales, fuera de las políticas internas y de sus Fondos estructurales y de cohesión, de la misma Unión Económica y Monetaria; de todo el sistema de integración.


La ciudadanía de la UE no es un derecho autónomo vitalicio; se adquiere y se pierde automáticamente con la adquisición y pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro. 


Si se pierde la nacionalidad española se pierde ipso facto la ciudadanía de la UE y su estatuto de derechos de libre circulación y residencia; los catalanes residentes en la UE pasan a ser extranjeros. Aunque no hay normas pre-establecidas y se actúa discrecionalmente en cada caso de pérdida de territorio, la práctica habitual señala que los españoles con residencia en Cataluña perderían, en principio, la nacionalidad española y adquirirían automáticamente la nueva nacionalidad. No existe la doble nacionalidad reconocida unilateralmente (otra de las mentiras del “Procés”). Ahora bien, los residentes en el nuevo Estado pueden renunciar a la catalana y conservarían la española, aunque pasarían a ser extranjeros en su tierra. No sería aplicable el art. 11.2 CE en caso de pérdida del territorio sin acuerdo de doble nacionalidad y se adaptaría por la excepcional situación. 


No serían posible la doble nacionalidad, pues para ello se requeriría un tratado entre los dos Estados. Y eso... largo me lo fiais.


El nuevo Estado se constituye en un mercado ajeno a la UE. No habrá libre circulación de personas ni de servicios, ni derecho de establecimiento de personas o empresas o sociedades. Las empresas sabían que era un engaño lo de seguir en el marco europeo y, por ello, en 2017 se marcharon unas 4.500, todas ellas de gran importancia. Es evidente que engañaron a la población que se ha querido dejar engañar.


Sus mercancías y servicios serán automáticamente productos ajenos a la UE y deberán pagar un arancel a la UE por colocarlos en España o resto de la UE y sufrir cupos o restricciones en sus exportaciones a la UE. Tendrán a su vez capacidad para poner aranceles, cupos al comercio, hacer acuerdos comerciales con terceros Estados, de acceso a sus puertos, sobre uso de espacio aéreo, etc. Podrá establecer su fiscalidad sobre las operaciones mercantiles (mercancías y servicios): aprobar sus propios tributos y tasas y modificarlos a conveniencia sin atenerse a los límites de las directivas fiscales europeas.


FUERA DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA


Los ciudadanos y empresas catalanas perderán las ayudas a la agricultura, ganadería, bosques, a la cultura, a las regiones, I+D+i, al medio ambiente, para la formación y reconversión de trabajadores e industrias, para la cohesión económica, social y territorial…No participarán del sistema Erasmus y otros programas de educación (salvo de Erasmus Mundus, el propio de países terceros…).


Monedas de euro


Como tardarán años en concluirse acuerdos comerciales y económicos entre “Cataluña” y la UE no tendrá trato preferente alguno (si bien para tales acuerdos basta la mayoría absoluta por lo que no caben vetos, salvo que fuera de asociación o con vistas a la adhesión que sí requerirá la unanimidad, art. 218 TFUE).

Y queda fuera de la misma Unión Económica y Monetaria. Es cierto que de facto podrán usar el euro de la misma forma que en diversos países del mundo se utiliza el dólar (claro, en países con monedas autóctonas poco fiables). Incluso en América hay países que de forma unilateral ha declarado a una moneda extrajera como su moneda oficial (dolarización de Ecuador, El Salvador, etc.) entregando su soberanía monetaria a un Estado extranjero sin contrapartidas (ni políticas ni económicas como el señoreaje -el beneficio de la diferencia entre el valor facial de la moneda y el valor material de la producción de la moneda o billete-). 


Si Cataluña decidiera por su cuenta la “eurización”, los bancos catalanes y el hipotético estado catalán tendrán que comprar cantidad suficiente “cada mañana” con divisas convertibles (dólar, franco suizo…) o con oro.


El nuevo Estado bloqueará durante algún tiempo y se apoderará de las cuentas existentes en euros y otras divisas extranjeras (“corralito”) para poder tener moneda convertible y a cambio las convertirá en moneda basura local. Por eso, en octubre de 2017 las familias retiraron de Cataluña cerca de 40.000 millones de euros hacia Aragón y otras regiones españolas cercanas.


Tendrán dos opciones más en materia monetaria: lo habitual es que un Estado -obviamente, soberano e independiente- cree su propia moneda y sea objeto de cotización internacional de su solvencia, incluso aunque se desplome o devalúen a discreción sobre todo en la etapa inicial de su moneda basura. La otra opción es celebrar un acuerdo con la UE -si bien antes deberán ser un Estado reconocido- para poder tener el euro como moneda oficial (así Andorra, Mónaco, Vaticano, San Marino, art. 219.3 TFUE). Pero en esta última hipótesis Cataluña no tendrá participación en el sistema institucional del euro (Banco Central Europeo, SEBC) ni el Eurogrupo ni señoreaje de moneda en papel y se limitará a la moneda metálica.


NADA OBLIGA A RECONOCER UN NUEVO ESTADO


Si el nuevo Estado desea ingresar en la UE, debe seguir las normas de ingreso del art. 49 TUE (no es un “reingreso” como se manipula desde el independentismo) que exigen votar por unanimidad si los Estados de la UE, incluida España, aceptan la candidatura (otro largo me lo fiais…); y luego hay más de un millar de votaciones siempre por unanimidad durante las negociaciones.


Está implícito que el Estado tercero que solicita el ingreso en la UE tiene que ser reconocido formalmente como Estado por todos los Estados miembros. La decisión de reconocer es un acto unilateral discrecional de cada Estado miembro. Ninguna norma de la UE ni del Derecho Internacional obliga a reconocer a un nuevo Estado. Desde luego, un Estado que no reconozca al solicitante no le va a admitir como Estado candidato.


En definitiva, los Estados miembros (gobiernos y Parlamentos nacionales) deben pronunciarse por unanimidad para tomar en consideración la petición de adhesión, para cerrar la negociación y de nuevo unanimidad para ratificar el Tratado de Adhesión. 


No hay automatismos para el ingreso y cada Estado, su Gobierno, su Parlamento, decide discrecionalmente con plena libertad sin responsabilidad judicial. 


Es un acto político por excelencia. Habida cuenta la discrecionalidad de las posiciones de cada Estado y de la falta de automatismos en los requisitos de entrada, no tiene fundamento jurídico ni político volver a engañar a los catalanes diciendo que el territorio “secesionado” cumple ya con el acervo comunitario y que por ello su adhesión sería inmediata y automática tras la independencia; o que bastaría con su sola decisión unilateral: el derecho a decidir (de sus políticos) incluiría imponer su voluntad a casi una treintena de Estados.


No habrá “alfombra roja” para quien provoca tamaña crisis con su nacionalismo, un cáncer incontrolado para el europeísmo.

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