España no tiene, propiamente dicha, una banca pública, aunque la tuvo. La privatización de Argentaria en los años 90 terminó con un proceso de liberalización y privatización del sector bancario español, haciendo de esta manera subsumirse en el Banco Bilbao-Vizcaya un conglomerado de entidades financieras como el Banco Hipotecario, el Banco Exterior de España o el Banco de Crédito Industrial.
Los criterios de convergencia de la Unión Económica y Monetaria, la tendencia a la privatización de otros sectores estratégicos -energía, transportes- las notables dificultades para equilibrar las cuentas públicas llevaron a la completa privatización del sector bancario español.
Sin embargo, y por su propia naturaleza, las Cajas de Ahorros, que no estaban estrictamente sometidas al control gubernamental, sobrevivieron a este impulso privatizador manteniendo intacta su estructura institucional durante más de una década. Hasta el inicio de la crisis financiera de 2008 y su posterior conversión en entidades privadas.
El proceso de reestructuración del sistema financiero español, que ha afectado al 50% del mismo, a través de fusiones, adquisiciones y disoluciones de entidades, encuentra su epígono en el proceso de nacimiento de Bankia, su posterior reestructuración y nacionalización y su final privatización.
Bankia no era una entidad bancaria privada
Para entender bien este proceso, debemos comenzar señalando que Bankia nació como una compleja estructura financiera que basada en el modelo llamado "Sistema Institucional de Protección" (SIP) o, como se le denominó popularmente, una "fusión fría". Los SIP son modalidades de fusión en la cual las entidades financieras pertenecientes al mismo no pierden su personalidad jurídica propia, sino que se mantienen, con sus estatutos, reglamentos y órganos de gobierno. Estas entidades, crean una nueva sociedad (el SIP) a la que le trasladan su negocio bancario. La participación de cada entidad en la nueva sociedad se hace de acuerdo a su peso y tienen diferentes participaciones en su capital.
En el caso que nos ocupa, Bankia es el resultado de la fusión del negocio bancario de siete cajas. CajaMadrid, Bancaja, Caja de Canarias, Caja Ávila, Caja Laietana, Caja Segovia y Caja Rioja decidieron crear el Banco Financiero y de Ahorros en 2010. La composición del capital de BFA sitúa a CajaMadrid, con el 52,06% del capital, como la entidad líder, seguida de Bancaja con el 37,70% y del resto de cajas. Es importante señalar que en el momento de la creación de la SIP, las Cajas de Ahorro seguían siendo cajas públicas, con órganos de gobierno elegidos en asambleas con la participación de los parlamentos regionales, asambleas de impositores, sindicatos representativos, entidades sociales y municipios en los que las cajas tenían negocio. Esto es, las Cajas de Ahorro, que llegaron a representar el 51% del sistema financiero español, estaban bajo el control público, con objetivos estatutarios vinculados al desarrollo económico y social de los territorios de referencia. Por lo tanto los accionistas de BFA eran entidades públicas y sujetas al control público de los parlamentos y asambleas regionales. Aquí es necesario señalar que los municipios y las comunidades también son Estado.
En el proceso de estructuración, BFA -insistimos, propiedad al 100% de las cajas de ahorro públicas- creó una filial, Bankia, en la que concentró su negocio bancario rentable, con la intención de que una parte de su capital saliera a bolsa. El hecho de la salida a Bolsa de Bankia viene determinado por una de las características clave de las Cajas de Ahorro: al ser entidades fundacionales, y no sociedades de capital, las cajas de ahorro no podían acceder a ampliaciones de capital vía accionariado. La emisión de instrumentos financieros con carácter de cuasi-capital, como subordinadas y preferentes, era poco atractiva para los inversores porque no permitía ejercer derechos políticos en las asambleas de las mismas.
Llegada la crisis económica, y las necesidades de recapitalización de las entidades, sólo quedaban dos opciones: o bien constituir sociedades anónimas que permitiesen ampliar capital a través de los mercados de valores, o bien la emisión de instrumentos considerados "cuasi-capital" por sus características de permanencia y riesgo, y colocarlos en el mercado siendo conscientes de que ningún gran inversor los consideraría atractivos. Los consejos de administración de las cajas de ahorro optaron por las dos vías: la creación de Bankia como entidad cotizada, y la emisión de participaciones preferentes para ser colocadas entre ahorradores y pequeños inversores a través de la red de oficinas comerciales.
Con unos resultados ya entonces financieramente muy cuestionables, como posteriormente se han encargado diversas auditorías de explicitar, Bankia salió definitivamente a Bolsa durante el verano de 2011, dejando en flotación -en los mercados financieros- alrededor del 50% de su capital. El resto permanecía en manos de BFA, esto es, bajo el control de las Cajas de Ahorro (públicas). Por lo tanto el accionista mayoritario de Bankia era, con un 52%, BFA que, a su vez, es propiedad de las siete Cajas de Ahorro.
Hasta el mismo día de su intervención por el FROB, el control mayoritario de Bankia era por lo tanto público, y los responsables últimos de la entidad han sido las Cajas de Ahorro que, a su vez, respondían a las instituciones de sus respectivas comunidades autónomas.
El problema surge en BFA, no en Bankia
El problema que llevó a la salida de Rodrigo Rato, el plan de rescate, y la posterior toma de control por parte del FROB fue debido a un desajuste en las cuentas de BFA, no de Bankia. Los problemas con la auditoría institucional se debían a que existía un desajuste en el valor asignado a la participación de BFA en Bankia. Según BFA, el valor de ese 45% era de 12 mil millones de euros. Según la auditoría, era de 8 mil millones (que era su valor en libros). La diferencia de 3,5 mil millones significaba que las cuentas de BFA debían recoger esa pérdida de valor -de 12.000 a 8.500 millones- y eso significaba que BFA debía asumir esa pérdida en el ejercicio 2011.
Dado que el capital de BFA -el capital que acordaron las cajas en su constitución- era de 3.500 millones de euros, al asumir esa pérdida, la entidad quedaba sin patrimonio neto, es decir, las "acciones" de las Cajas de Ahorro en BFA valían cero, lo cual significaba la quiebra de la entidad. Una de las posibles salidas -y la que se ha terminado por elegir- era que las participaciones preferentes que el FROB había inyectado en BFA en 2010 se transformaran en acciones; es decir, en capital.
El FROB, el fondo de recapitalización del sistema financiero, había inyectado en BFA la cantidad de 4.500 millones de euros como participaciones preferentes (un tipo de participaciones que no tiene voz ni voto), convertibles en acciones si era necesario. Es la decisión que el nuevo presidente de Bankia y de BFA ha tomado hoy.
Se produce entonces un doble movimiento. Por un lado, el capital que han puesto las cajas de ahorro desaparece -para absorber la pérdida de 12.000 millones de euros a 8.500 millones- y se reduce a cero. Por otro lado, los 4.500 millones del FROB se transforman de participaciones preferentes en acciones ordinarias, con voz y voto. De esta manera, las cajas pierden todo el control sobre BFA y el Estado, ahora a través del FROB, en lugar de a través de las cajas, sigue manteniendo todo el control al ser el FROB propietario de todas las nuevas acciones ordinarias. Al tomar el 100% del capital de BFA, el Estado, a través de FROB, continúa siendo el máximo accionista de Bankia, ya que controla el 100% de BFA que a su vez controla el 52% de Bankia.
La conclusión de este movimiento fue, a juicio de este autor, que el rescate de Bankia no supuso su nacionalización, ya que en aquél momento seguía teniendo capital cotizando en Bolsa. Lo que ocurrió fue un cambio del control de BFA, que ha dejado de pertenecer a Cajamadrid y a las otras seis cajas, y ahora pertenece al FROB. Es una transferencia del control desde los poderes públicos autonómicos y municipales al gobierno central. Es decir, desde unas instituciones del Estado a otras que son también Estado.
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