martes, 21 de noviembre de 2017
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Antonio Argandoña

La financiación de los partidos políticos

Profesor Emérito IESE Business School, Universidad de Navarra


Los partidos políticos son la forma más frecuente de organizar la representación política en las democracias. A la sociedad le conviene que el sistema de partidos sea ágil y eficiente; que el terreno de juego sea equilibrado; que todas las opciones políticas tengan la oportunidad de participar, si cuentan con apoyo de los ciudadanos; que se promuevan los valores y procesos democráticos, la libertad de expresión y el respeto a las reglas del juego político, y que se usen con sensatez los recursos que la sociedad les proporciona.


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Como todas las organizaciones, los partidos necesitan muchos recursos económicos, dados sus costes de estructura y funcionamiento y, sobre todo, de las campañas. Esos recursos provienen, habitualmente, del presupuesto público o de aportaciones privadas; las cuotas de los afiliados son muy insuficientes, y la deuda puede ser útil a corto plazo, pero muy costosa a largo y es bien conocido el cortoplacismo de muchas formaciones políticas.


La financiación pública


La financiación pública se justifica por el beneficio social de la existencia de partidos, candidatos y programas: son un bien público, que hay que financiar entre todos. Y esto da lugar a varios problemas.


Un problema es la determinación de la cuantía de los fondos que se destinan a los partidos en los presupuestos públicos. Si es insuficiente, puede dificultar el ejercicio de los derechos políticos, sobre todo del de libertad de expresión. Pero es más probable que sea socialmente excesiva, porque la decisión sobre la cuantía de esos fondos corre a cargo de sus beneficiarios, a través de los legisladores y gobernantes elegidos: el conflicto de intereses está servido.


Y además de excesiva, puede ser insuficiente para las necesidades de los partidos. Los gastos se han multiplicado por la creación de estructuras burocráticas, extensas y profesionalizadas, por la frecuencia de los comicios y por los costes crecientes de los nuevos medios de comunicación e información. Y el rendimiento de esos gastos es decreciente, porque el éxito de la campaña de un candidato depende del gasto de sus contrincantes.



Como todas las organizaciones, los partidos necesitan muchos recursos económicos, dados sus costes de estructura y funcionamiento y, sobre todo, de las campañas



Por ello, a menudo se limita la cuantía de los fondos que un partido puede dedicar a sus operaciones ordinarias o a sus campañas. Pero también hay que tener en cuenta que los aspirantes recién llegados a la competición necesitan disponer de grandes cantidades para superar la ventaja de los instalados en el poder y de los grupos organizados.


Otro problema es cómo repartir los fondos públicos entre los partidos. El criterio empleado suele mirar al pasado: los votos obtenidos o el número de diputados. De nuevo esto favorece a los ya instalados, y se presta a la colusión entre partidos para maximizar los ingresos de las grandes organizaciones políticas, o de las que forman la coalición gobernante, en detrimento de las minoritarias y de las recién llegadas. 


Teóricamente, una financiación pública generosa debería reducir el riesgo de corrupción de los partidos. Pero también puede perjudicar su independencia, integrándolos en la maquinaria del Estado; fomentando su conversión en burocracias interesadas en su continuidad, hasta acabar ocupando cada vez más espacios de la vida pública y alejándolos de los ciudadanos, cuya financiación no necesitan y a los que no deben rendir cuentas.


La financiación privada


La falta de fondos públicos se suple con financiación privada: cuotas de los afiliados, trabajo voluntario, ingresos obtenidos mediante festejos, tómbolas o merchandising, o ingresos ilegales, como la creación de empresas que encubren donaciones ficticias por informes, asesoramiento, etc.


Y, sobre todo, donaciones privadas, que forman parte de la libertad de los ciudadanos para apoyar con su dinero las ideas que deseen, dentro de la ley. Pero pueden encubrir el intercambio injusto de favores o beneficios, en el que se ven involucrados el donante, el candidato (del que se espera que conceda aquellos favores), el partido y sus dirigentes, los posibles intermediarios (incluyendo organizaciones fundaciones, clubs de jóvenes, etc.), y, por supuesto, empresas perjudicadas por la concesión del favor y los ciudadanos que sufren las consecuencias de la corrupción.



En el fondo, los debates sobre las ventajas de la financiación pública o privada se convierte en un debate entre el modelo de la primacía de la libertad de expresión y el de la superioridad de la igualdad de oportunidades



El problema radica en que los partidos puedan actuar en beneficio de los que los financian, y no del bien común. De todos modos, este riesgo, que existe, debe ser matizado: la mera existencia de un beneficio para el donante no hace inmoral ni ilegal la donación. Lo que caracteriza a la corrupción, desde el punto de vista del que recibe la donación, es el ejercicio incorrecto, ahora o en el futuro, de un cargo. Y, desde el punto de vista del donante, la colaboración en ese ejercicio incorrecto, en beneficio propio o de un tercero.


La financiación mediante donaciones privadas puede hacer más difícil lograr un terreno de juego "igualado", en el que todos los ciudadanos puedan ejercer igualmente sus derechos a ser oídos; puede acentuar la dependencia de los partidos respecto de los grupos de intereses, y puede convertir a las empresas en rehenes del sistema, en cuanto que el ejercicio de sus derechos puede verse supeditado a su participación en la financiación de los partidos. Tampoco elimina la burocratización de los partidos, ni su alejamiento de los ciudadanos, ni su falta de transparencia, aunque es posible que estos defectos se den en menor proporción cuando predomina la financiación privada, porque la maquinaria política de los partidos será más sensible a las peticiones de los donantes, aunque estas no coinciden necesariamente con el bien común de los ciudadanos.


En todo caso, la competencia entre donantes puede reducir la eficacia de su presión: porque la cuantía de las donaciones tendrá que ser mayor cuanto más grupos de intereses busquen el apoyo de un partido; porque la eficiencia de sus aportaciones será decreciente cuanto mayor sea el número de intereses representados, y por la competencia entre partidos, que hacen que los grupos de intereses contrarios apoyen, probablemente, a formaciones políticas distintas.


En el fondo, los debates sobre las ventajas de la financiación pública o privada se convierte en un debate entre el modelo de la primacía de la libertad de expresión y el de la superioridad de la igualdad de oportunidades. El primero defiende la libertad de los donantes, confiando en la competencia entre ellos para que se mantenga la igualdad de oportunidades. El segundo prefiere la regulación directa de esa igualdad, aunque esto pueda crear un terreno desnivelado en otros aspectos.


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Las soluciones


Los problemas mencionados son más o menos comunes a todos los países democráticos. Y las soluciones propuestas también lo son. No hay panaceas; cada medida tiene argumentos a favor y en contra, y probablemente su oportunidad va cambiando a lo largo del tiempo, conforme cambian los aprendizajes y las conductas de los agentes. He aquí algunas de esas soluciones:


  • Límites al gasto ordinario de los partidos, reducción de la duración de las campañas y límite al gasto en que pueden incurrir


  • Prohibición de donaciones anónimas, salvo las muy pequeñas, y limitación de la cuantía de las mayores y/o de la condición de los donantes


  • Exigencias de contabilización exacta por parte del donante y su publicación (por ejemplo, en su memoria anual)


  • Transparencia y publicidad de las cuentas de los partidos, candidatos y campañas


  • Control de las cuentas de los partidos por tribunales de cuentas


  • Colaboración voluntaria de las empresas, a través de políticas anunciadas de financiación de partidos y fundaciones, regalos y atenciones, etc.


  • Regulación de los lobbies, de modo que sus actuaciones sean transparentes y sus medios legítimos


  • Endurecimiento de las penas por corrupción. Suelen tener una eficacia limitada, entre otras razones porque no es fácil probar esos delitos.Persecución de la corrupción a través de vías indirectas (falseamiento de facturas, incumplimiento de obligaciones contables, blanqueo de capitales, conflictos de intereses, etc.)

Es probable que el juicio de la opinión pública sobre la corrupción en la financiación de los partidos sea más benévolo que el de la corrupción privada. Pero esa opinión no resiste, probablemente, a un análisis racional de sus efectos, también porque la financiación corrupta de los partidos va acompañada, a menudo, del enriquecimiento personal de los políticos o de los intermediarios. La corrupción no es una enfermedad puntual, sino una dolencia con muchas ramificaciones.



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