viernes, 22 de septiembre de 2017
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Manuel Villoria Mendieta

Transparencia y regulación del lobby en Europa y España

Catedrático Universidad Rey Juan Carlos


Introducción


El estudio de los grupos de interés puede estar relacionado con diversos temas de interés; así, podría conectarse a los estudios sobre calidad de la democracia (LIJPHART, 2012), a los estudios sobre los modelos de toma de decisiones políticas (Lindblom, 2001), a los análisis de políticas públicas específicas (García Aguado…), al estudio de los actores de la democracia (Molins y Casademunt, 2001), a las relaciones industriales (Medina y Molins, 2014; Oliet, 2004) o, entre otros, a la corrupción, que es donde nos centramos. Nuestro estudio procede a sistematizar una serie de investigaciones previas en las que hemos participado y que, unidas, creemos pueden dar una información relevante, tanto desde el punto de vista teórico como empírico sobre cómo funcionan los grupos de interés y cuál es el marco institucional en el que están insertos en Europa.


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Para ello, tenemos que comenzar indicando que la preocupación por la relación entre los grupos de interés y la corrupción tiene que entenderse desde una concepción de la corrupción que no sea meramente jurídica, sino que se inserte en una visión más politológica y normativa. La corrupción "legal" se refiere a todas aquellas prácticas que atentan contra los principios básicos que delinean los límites entre lo político y lo económico, a través de medios que pueden ser legales, empleados para crear políticas o leyes diseñadas para favorecer intereses económicos privados y dañando al interés general (Seldes, 2014). Para Friedrich (1989), la corrupción existe cuando un responsable de un puesto público, con unas funciones y atribuciones definidas, es, por medios monetarios o de otra naturaleza, inducido a traicionar sus deberes y a actuar favoreciendo a quien proporciona el beneficio y, por ello, dañando al público y a sus intereses. Esta definición podría incluir toda política pública o programa que se adopta o implanta considerando los intereses de sólo una parte afectada, dados los beneficios extras que esta parte puede proporcionar a los políticos o empleados públicos responsables de la decisión. Tomando como referencia este tipo de enfoque, una de las modalidades de corrupción más influyentes, rentables y dañinas consiste en la "captura de políticas", es decir, en el control por grandes grupos de interés de áreas de políticas dentro de un Estado, de forma tal que los gobernantes no pueden -ni muchas veces quieren- formular políticas autónomamente en ese ámbito (ver, entre otros, Shafer, 1994, Benink y Schmidt, 2004).


Por ejemplo, en febrero de 2009, el Comisario europeo para los mercados y servicios interiores, Charlie McCreevy, en una conferencia en el Institute of International and European Affairs, en Dublín, reconocía que "…estoy convencido de que durante años ha existido demasiada captura regulatoria en el mercado de venta de los servicios financieros: sus lobbies son fuertes y poderosos". Los resultados de los lobbies del sector financiero son impresionantes: 1975, desregulación del New York Stock Exchange en "May Day"; 1986, desregulación del London Stock Exchange; 1992, la Directiva de la U.E. sobre actividades bancarias; 1999, anulación de la Ley Glass-Steagall. Precisamente, la ley Glass-Steagall, aprobada en 1934, al calor de la crisis financiera de 1929, pretendía evitar que los bancos estuvieran en los dos lados del mercado, haciendo banca comercial e invirtiendo, para ello exigía la separación de ambas actividades y trataba de controlar la tendencia de los bancos a hacer inversiones de riesgo y aprobar créditos a empresas insolventes en las que los bancos habían invertido, animando además a sus clientes a invertir en dichos valores. La anulación de la citada ley fue definida por Ed Yingling, el director del lobby de la American Bankers Association, como "la intervención ante el Congreso más fuertemente apoyada y más cara de toda una generación". Efectivamente, sólo entre 1997 y 1998 el lobby bancario aportó 58 millones de dólares a candidatos al Congreso, 87 millones a partidos políticos y 163 millones más se gastaron en gastos de apoyo a la anulación de la ley, según el Centre for Responsive Politics.



La corrupción existe cuando un responsable de un puesto público, por medios monetarios o de otra naturaleza, es inducido a traicionar sus deberes y a actuar favoreciendo a quien proporciona el beneficio y, por ello, dañando al público y a sus intereses



Los riesgos de corrupción o malas prácticas relacionados con el lobby se encuentran en todas las fases del proceso de elaboración de las políticas públicas (1), desde la formulación, a la toma de decisión y la implantación de la política. Algunos ejemplos de prácticas y actividades que pueden suponer riesgos de corrupción o prácticas no éticas son:


1. Financiación de partidos políticos para obtener regulaciones beneficiosas una vez que los partidos financiados accedan al gobierno;


2. Puertas giratorias;


3. Captura regulatoria y técnica (por ejemplo mediante el control de los grupos de expertos, la financiación de investigación sesgada, o la financiación de congresos y reuniones profesionales a cambio de apoyo difuso a los intereses de los financiadores);


4. Adopción de normas que generan voluntariamente lagunas o loopholes para evitar los verdaderos controles (diluting regulation);


5. Adopción de normas que debilitan las restricciones hasta convertir ciertas leyes en un verdadero ejemplo de fachada o window dressing (debilitating restrictions);


6. Debilitamiento de los controles y la aplicación de las leyes en la fase regulatoria (weakened enforcement).


7. Entorpecimiento de la aplicación de sanciones a través de presiones a los decisores (weakened penalties);


8. Redacción fraudulenta de términos de referencia en un contrato público para asegurar que lo obtenga un sujeto privilegiado, etc.


En todos estos casos, el regulador, o el responsable de la implementación de la política, abusa de su poder para favorecer intereses privados específicos, dañando al interés general o, cuanto menos, desconsiderándolo.


Definición de la actividad de lobby y justificación de su regulación


La definición general de lobby que utilizamos es "cualquier comunicación directa o indirecta con agentes públicos, decisores públicos o representantes políticos con la finalidad de influenciar la toma de decisión pública, desarrollada por o en nombre de un grupo organizado" (2).



Los riesgos de corrupción o malas prácticas relacionados con el lobby se encuentran en todas las fases del proceso de elaboración de las políticas públicas



Los lobistas pueden ser no sólo lobistas profesionales (intermediadores de intereses), sino también representantes del sector privado dedicados a esta labor desde sus empresas (in-house lobbyists), consultores de relaciones públicas, representantes de ONG, corporaciones, asociaciones industriales y profesionales, sindicatos, think-tanks, despachos de abogados, organizaciones religiosas y académicas (3). En el caso de España, dada la naturaleza descentralizada de nuestro Estado y sin contradecir la definición global, cabría la posibilidad de incluir un grupo de actores muy especiales como "lobistas": los representantes de los gobiernos regionales (Comunidades Autónomas) y locales en la defensa de los intereses de su región/municipio ante los reguladores centrales. A nivel local, la influencia se produce a veces a través de una asociación como la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). En ocasiones, cualquier ciudadano podría ser un lobista si participa, consciente o inconscientemente, en una actividad de influencia guiada por un grupo de interés.


Ciertamente, algunos grupos de interés han usado medios de dudosa moralidad para conseguir sus objetivos, como el "astroturfing" (4). Para combatir estos medios es preciso no "matar moscas a cañonazos", haciendo que toda persona que firma una petición o participa en una votación on-line tenga que inscribirse en un registro, la clave es que quien lanza la petición de este tipo o la financia sí debe ser conocido e inscribirse, pues es normalmente una ONG utilizada como pantalla por intereses poderosos detrás. En el Reino Unido, en 2012, el Departamento de Salud publicó una denuncia contra el lobby tabaquero, pues, según se demostró, había lanzado una campaña de recogida de firmas -"Hands off our packs"-, a través de un grupo encubierto de lobby -Forest-, financiado por dicha industria, el cual tenía como objetivo recoger millones de firmas, pero se descubrió que, además de usar el astroturfing, habían falsificado miles de firmas. Irlanda es el primer país europeo que ha regulado este sistema, exigiendo la transparencia y el registro de tales grupos, en su reciente Ley sobre regulación del lobby.


En general, sería positivo que cuando se habla de lobby y se regula se evite una generalización excesiva. La actividad esencial de influencia política la de influir efectivamente en la formulación de políticas públicas y en procesos de toma de decisiones importantes relacionadas con la implementación de políticas, reflejadas esencialmente en la labor reguladora, normativa y sancionadora, espacios donde existe discrecionalidad suficiente como para que la influencia tenga sentido; y, además, hacerlo de forma profesional o, al menos, dedicando a tal actividad una parte importante de la jornada laboral.


Regulación y resultados en UE


Vamos a comenzar resumiendo algunas ideas de un informe que investiga la práctica del lobby y los intentos de regularlo en 19 países europeos y dentro de tres instituciones fundamentales de la UE (5). El informe se centra en examinar tres elementos críticos e interrelacionados para una regulación eficaz del lobby: en primer lugar, si las interacciones entre lobistas y funcionarios/representantes públicos son transparentes y abiertas al debate público (transparencia); en segundo lugar, si existen unas normas claras y aplicables de conducta ética, tanto para lobistas como servidores públicos (integridad), y por último, si la toma de decisiones públicas está abierta a una pluralidad de voces que representen una gran variedad de intereses (igualdad de acceso). Toda voluntad seria de combatir la influencia indebida en la política debe reconocer que las medidas de transparencia han de acompañarse de medidas más amplias, cuyo fin sea fortalecer la integridad pública y fomentar las oportunidades de acceso al sistema político para una amplia gama de sectores de la ciudadanía.


En la mayoría de los países, el lobby como profesión de por sí y los servicios de consultoría todavía están en fase de desarrollo. No obstante, debido a que el proceso de integración de la UE está convirtiendo a Bruselas cada vez más en un centro de formulación de políticas, la industria del lobby allí se está profesionalizando cada vez más. A nivel nacional, el sistema de representación sectorial y las relaciones institucionalizadas con el Gobierno, sobre todo de sindicatos y organizaciones empresariales, sigue estando presente. Sin embargo, está empezando a surgir un nuevo patrón en que los actores con más recursos, particularmente los actores corporativos más grandes, están cada vez más haciendo su propio lobby, en vez de recurrir a la representación por parte de asociaciones empresariales.



La gran mayoría de los países europeos no cuentan con una regulación integral del lobby, ni tampoco un sistema para registrar de forma sistemática los contactos entre lobistas y decisores



La gran mayoría de los países europeos examinados no cuentan con una regulación integral del lobby, ni tampoco un sistema para registrar de forma sistemática los contactos entre lobistas y decisores. En este asunto, Europa está más retrasada que Canadá o los Estados Unidos. De los 19 países examinados, solo 7 tienen leyes o normas específicamente diseñadas para regular las actividades del lobby (Austria, Eslovenia, Francia, Irlanda, Lituania, Polonia y el Reino Unido). Muchas de las normas y regulaciones que existen en Europa son, en mayor o menor medida, imperfectas o no aptas para su propósito. También hay problemas relacionados con la escasa aplicación y falta de ejecución de las normas existentes.


Solo un país, Eslovenia, y la Comisión Europea han logrado sacar una puntuación de más del 50% en el modelo de medición establecido. No obstante, ellos también se están enfrentando a una serie de problemas que incluyen lapsos en la cobertura regulatoria, vacíos legales y escasa implementación de las normas. Es de destacar que la mayor parte de los países en torno a los que ha girado la crisis financiera (Chipre, España, Italia y Portugal) ocupan -junto con Hungría- los últimos puestos en la tabla. Otro elemento preocupante es el rendimiento del Consejo de la UE, una de las instituciones más poderosas en Europa, que ha sacado una puntuación de tan solo el 19 %, lo que la sitúa en la posición antepenúltima (una puntuación totalmente opuesta a la de la Comisión Europea).


Pese a graves fallos en los marcos regulatorios de toda la UE, todavía hay señales de un ímpetu positivo de reforma. Un número creciente de países -entre ellos Estonia, Francia, Italia, Lituania- están demostrándose dispuestos a afrontar el problema, con propuestas en distintas fases de desarrollo. A pesar de todos sus defectos, la recientemente adoptada Ley de lobby irlandesa eleva el listón en cuanto a la calidad de la regulación en Europa. También hay unas cuantas prácticas prometedoras adicionales en Europa. Así, cada vez más entidades corporativas y lobistas profesionales se están comprometiendo a estándares éticos más altos en sus interacciones con el gobierno y de hecho apoyan las reformas, ya que reconocen no solo el imperativo moral sino también los beneficios para su reputación y la necesidad de igualdad de condiciones entre la competencia. También se han visto avances positivos en Bruselas, y se ha trabajado de modo constante en un mecanismo legal interno que gobierne el lobby bajo la supervisión del Consejo de Europa.


La puntuación obtenida por los países analizados se ha basado en un estudio de 65 indicadores en cada país (6). Los 65 indicadores se corresponden con tres dimensiones principales y 10 subdimensiones, que se consideran como un alcance integral a la regulación del lobby. Las tres dimensiones principales son la transparencia, la integridad y la igualdad de acceso:


  • El alcance de la transparencia indica qué tan abierta está la toma de decisiones y hasta qué punto el público puede acceder a información sobre quién está haciendo lobby a los funcionarios y representativos, en qué temas, cuándo y cómo les hace lobby, cuánto se está gastando en el proceso y cuáles son los resultados de estos esfuerzos por hacer lobby.


  • El nivel de integridad demuestra la eficacia de los países garantizando una conducta ética entre los funcionarios, representantes y lobistas.


  • El nivel de igualdad de acceso indica hasta qué punto un sistema permite una pluralidad de opiniones en la toma de decisiones públicas y el aporte de ideas y pruebas por una amplia gama de intereses.

Las 10 subdimensiones se esbozan a continuación:


Tabla1


Los resultados fueron los siguientes:


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Conclusiones


Tras analizar el marco institucional de regulación de los lobbies a nivel europeo, podemos concluir que existe una tendencia cada vez mayor al desarrollo de una regulación muy semejante a la establecida en Estados Unidos y otros países anglosajones, con una configuración pluralista de las relaciones entre Estado y sociedad. Este modelo puede ayudar a introducir mayor transparencia e integridad formal en el sistema de relaciones entre actores públicos y privados de cara a la influencia en la elaboración de políticas públicas, tal vez un sistema de mayor equilibrio de oligarquías en el campo de juego, pero, tras analizar la experiencia estadounidense, podríamos decir que si no va acompañada de un sistema de límites claros a los gastos electorales y partidistas, a un sistema de financiación político que evite la captura y a una regulación estricta e imparcial, la corrupción legal puede ser la norma y no la excepción en las democracias post-industriales. Michael Johnston (2005) ya anticipó que la forma de corrupción de los países desarrollados sería la de los “mercados de influencia”, un espacio donde buscadores de rentas instalan una corrupción legalmente aprobada basada en la financiación de partidos y captura de los reguladores. Por desgracia, nuestras democracias cada vez se acercan más a una gobernanza de oligarcas dedicados al rentismo financiero (Seldes, 2014, 59). 



(1) Ver, con respecto a las fases de las políticas públicas, por ejemplo: J. Subirats, P. Knoepfel, C. Larrue, F. Varone (2008), Análisis y gestión de políticas públicas, Barcelona: Ariel.


(2) Esta definición se fundamenta esencialmente en las "Lobbying Guidelines" de Sunlight Foundation (http://sunlightfoundation.com/policy/lobbying/guidelines/), en el Borrador de informe "Draft Report on Progress made in implementing the OECD Principlesfor Transparency and Integrity in Lobbying" (publicado en noviembre de 2014 como: Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD PrinciplesforTransparency and Integrity in Lobbying, OECD Publishing, 2014), y en la Recomendación de la Asamblea del Consejo de Europa 1908 (2010) sobre "Lobbying in a democratic society".


(3) Transparency International (2012), Regional Policy Paper ‘Lobbying in the European Union: Levelling the Playing Field’: http://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/Politik/ENIS_Regional_Policy_Paper_Lobbying.pdf.


(4) El astroturfing es una técnica de marketing que consiste en ocultar al verdadero emisor de un mensaje publicitario o propagandístico, y hacerlo pasar por una expresión popular y espontánea. A través de este controvertido método, se crea popularidad y masividad ficticias, para que otras personas estén más proclives a aceptar la idea, marca o producto que se desea promover. Existen diversas formas de realizar astroturfing, la mayor parte de ellas se sirve de las redes sociales. Una de las más comunes técnicas es la compra de seguidores, que puede hacerse para Twitter, Facebook, YouTube, Google Plus y todas las redes sociales más populares.


(5) En el año 2014, se llevaron a cabo evaluaciones nacionales en Alemania, Austria, Bulgaria, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido y República Checa. Las instituciones de la UE que fueron examinadas son la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE.


(6) Los indicadores se han construido basándose en estándares para la regulación del lobby y la prevención de la influencia indebida reconocidos a nivel internacional. Dichos estándares incluyen, entre otros, los «10 principios para la transparencia e integridad en el lobby» del OCDE y el informe de avance del mismo organismo sobre la implementación de estos principios , el Report on the role of extra-institutional actors in the democratic system [informe sobre el papel de los actores extra-institucionales dentro del sistema democrático] de la Comisión de Venecia, los Open Governance Scorecard Standards [estándares para la tabla de puntuaje de la gobernanza abierta] de Transparency International, las International Lobbying Disclosure Guidelines [pautas internacionales para la divulgación sobre el lobby] de la Sunlight Foundation y las Standards of Lobbying Disclosure (estándares para la divulgación sobre el lobby) de Access InfoEurope.



Manuel Villoria es Director del Departamento de Gobierno, Administración y Políticas Públicas del Instituto Universitario Ortega y Gasset; Doctor en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Licenciado en Derecho y Licenciado en Filología. Fue becario Fulbright en USA, donde estudió el Master in Public Affairs por la Indiana University. Ocupa actualmente una Cátedra de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Es autor de más de cien publicaciones (libros y artículos) sobre Administración pública y ética administrativa. Profesor invitado en diversas universidades españolas y extranjeras, así como en diversos institutos de Administración Pública, ha participado en distintas comisiones de estudio y reforma de la Administración en España y América Latina.



Bibliografía


Benink, H. y Schmidt, R. (2004): “Europe´s single market for financial services: Views by the European Shadow Financial Regulatory Committee”, Journal of Financial Stability, nº 1, pp. 157-198.


Chari, R., J. Hogan, and G. Murphy. (2014 2nd edition).Regulating Lobbying: A Global Comparison. Manchester University Press, Manchester.


Dahl, R. (1998) On democracy.Yale University Press, New Haven; London.


Johnston, M. (2005) Syndromes of Corruption: Wealth, Power and Democracy. Cambridge University Press, Nueva York.


Lijphart, A. (2012 2nd edition) Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale University Press, New Haven and London.


Lindblom, Charles E. (2001), The market system: what it is, how it works, and what to make of it, Yale University Press.


Medina, I. y J. Molins (2014) “Regionalism and Employer Groups in Spain, Italy, and the UK”, Territory, Politics, Governance 2(3): 270-286


Mendilow, J. And Peleg, I. (2014) “Introduction: Edmun Burke’s Concept of Corruption and Beyond” en Mendilow, J. and I. Peleg Corruption in the Contemporary World. Lexington Books, Londres.


Molins, J. y A. Casademunt (2001) “Los grupos de interés”, en Alcántara, M. y A. Martínez (eds.) Política y Gobierno en España. Valencia: Tirant Lo Blanch


Oliet Palá, A. (2004) La concertación social en la democracia española: crónica de un difícil intercambio. Valencia: Tirant Lo Blanch


Seldes, B. (2014) The Shifting Landscape of Corruption in the United States: Legal Corruption, Systemic Corruption or a New Norm?. En Mendilow, J. and I. Peleg Corruption in the Contemporary World. Lexington Books, Londres.


Shafer, M. (1994), Winners and Losers.How Sectors Shape the Developmental Prospects of States. CornellUniversityPress, Ithaca.


Villoria, M. (dir) y Revuelta, A. (coordinadora) (2015) Una evaluación del lobby en España: Análisis y propuestas. Transparencia Internacional España. 

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