jueves, 23 de noviembre de 2017
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Stéphanie Novak

La opacidad del consenso. La toma de decisiones en el Consejo de la UE

Doctora en Filosofía y en Ciencias Políticas


La UE es una comunidad política y no solamente una organización internacional, en la medida en que sus Estados miembros han renunciado voluntariamente a su soberanía en algunos ámbitos de decisión. Esta renuncia de soberanía significa la obligación para los Estados aplicar las directivas reglamentarias, incluso si están en contra de ellas en la votación. Sin embargo, cuando las medidas pueden ser adoptadas a pesar de la oposición de algunos, que estarían en consecuencia en minoría, los representantes de los Estados recurren al consenso para que no haya perdedores. En cualquier caso, la apariencia consensuada de la toma de decisiones encubre prácticas complejas, cuyo objetivo real no es evitar quedarse en minoría, sino disimularlo. El objetivo de este texto es explicar cómo y porqué las posiciones minoritarias de los Estados no se hacen públicas.


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Si el Parlamento europeo y la Comisión son más conocidas por los ciudadanos que el Consejo de la Unión, está institución es sin embargo el principal órgano de toma de decisiones legislativas. Los Estados miembros están representados por sus ministros. Se habla del Consejo como de una institución única, pero hay muchos Consejos: un Consejo de Medio Ambiente, un Consejo de Agricultura y Pesca, un Consejo de Competitividad, etc. Los ministros de los Estados miembros deciden sobre la adopción de propuestas planteadas por la Comisión. Pueden hacerlo de acuerdo con el Parlamento europeo, pero no es el caso en todos los asuntos. Por ejemplo, para una gran parte de las cuestiones agrícolas y de pesca, la opinión del Parlamento solo tiene carácter consultivo.


En el Consejo, los ministros pueden tomar decisiones utilizando la regla de la unanimidad o el voto mayoritario cualificado. En el primer caso, disponen del derecho de veto, en el segundo, alrededor del 72% de los votos son necesarios para que un texto pueda ser adoptado. Cada Estado dispone de un cierto número de votos en función de su población y de otros criterios mal definidos. Habiendo decidido por unanimidad abandonar su derecho de veto y utilizar el voto mayoritario cualificado, los gobiernos de los Estados miembros han aceptado un fuerte recorte de su soberanía y de su poder de decisión. Si un ministro vota contra una directiva o un reglamento y está en minoría, su Estado debe sin embargo aplicar este texto en función de la primacía del derecho europeo sobre los derechos nacionales.


Cuando un Estado en minoría es obligado a ejecutar el texto al cual se ha opuesto puede parecer poco realista. La reticencia de los responsables a quedarse en minoría se puso de manifiesto con el famoso episodio de la "silla vacía", a mediados de los 60 (cuando una iniciativa agrícola pudo ser adoptada en contra de la voluntad de los franceses) de Gaulle decidió que Francia no se sentaría más en el Consejo. 



Habiendo decidido por unanimidad abandonar su derecho de veto y utilizar el voto mayoritario cualificado, los gobiernos de los Estados miembros han aceptado un recorte de su soberanía y de su poder de decisión



Este episodio desembocó en el "compromiso de Luxemburgo", según el cual, si los intereses de un Estado son amenazados por una decisión, que no puede ser tomada contra su voluntad, debe ser buscada una solución satisfactoria. Es decir, las extensiones del ámbito de decisión en el cual los Estados miembro renuncian a su derecho de veto en favor de una mayoría cualificada son áspera y largamente negociadas. Cosa que se lleva a cabo progresivamente. Por ejemplo, Justicia e Interior se acogió a una mayoría cualificada y no a la unanimidad cuando entró en vigor el Tratado de Lisboa.


¿Qué encubre el "consenso"?


Sin embargo, el Consejo tiene fama de no recurrir al voto mayoritario cualificada (cuando es la norma legal de decisión) y decidir, por el contrario, "por consenso". Esta afirmación se fundamenta en dos cuestiones:


  • De un lado, la ausencia de voto formal en sesión plenaria. El voto formal consiste en un voto a mano alzada en una ronda completa en la que cada uno plantea su posición. Pero en vez de hacer votar a los miembros del Consejo, la presidencia hace una propuesta y si nadie pone objeciones, declara que ha sido adoptada.

  • De otro lado, las actas mensuales de las iniciativas legislativas del Consejo ponen de manifiesto la alta proporción de decisiones adoptadas por unanimidad, cuando una mayoría cualificada sería suficiente. Alrededor del 80% de las decisiones adoptadas lo han sido por mayoría cualificada, desde 1993, fecha desde la cual el Consejo tiene la obligación de publicar los resultados de las votaciones.


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¿Reflejan estos dos fenómenos un verdadero "consenso"? De entrada, el significado de la palabra "consenso" no está nada claro. En las explicaciones que dan los estudios sobre el Consejo, este es el término que se utiliza y no el de la unanimidad. Estas mismas explicaciones deducen quecon esta práctica del consenso el Consejo busca la unanimidad, porque de otro modo la aplicación de los textos estaría comprometida en los Estados que no están de acuerdo con ellos. Así, el "consenso" preservaría la soberanía de los Estados. Pero, para evaluar la pertinencia de esta conclusión es necesario en principio definir lo que oculta el "consenso". ¿La ausencia de oposición explícita significa que las decisiones son unánimes?


Para responder a esta cuestión, trataré de explicar porque no existe el voto formal en la sesión plenaria y porque, según datos oficiales, una gran parte de las decisiones se toman por unanimidad. Para describir los comportamientos de los actores que participan de estos fenómenos, me fundaría principalmente en las descripciones que me han dado los miembros del Consejo en las 45 entrevistas que realicé desde la primavera de 2006 al invierno de 2008. Se verá que los comportamientos que explican la ausencia de voto formal, que explican el bajo porcentaje de oposición hecha pública, tienen como finalidad disimular las minorías.


A pesar de la adopción de una política de "apertura" del Consejo, este disimulo subsiste e incluso se ha reforzado. Las minorías encuentran los medios de desviar su obligación de ser "transparentes". Los textos siguientes ofrecen algunos de los grandes trazos que mis entrevistas me han permitido deducir. Son únicamente descriptivos y no pretenden sacar conclusiones normativas sobre el comportamiento de los actores, ni evaluar su legitimidad. Aclarando que oculta el "consenso", su objetivo es mostrar que la publicidad no garantiza la adopción de responsabilidades por parte de los ministros, sino que por el contrario y muy frecuentemente les lleva a no asumir su posición minoritaria y a enmascararla. Más que permitirse levantar el velo sobre la toma decisiones, la publicidad no hace sino incitar a los ministros a mantener la opacidad.


Lo que dicen los actores


Según las entrevistas que he mantenido con miembros del Consejo, el voto de mayoría cualificada se utiliza sistemáticamente, ya que es la norma legal en la toma de decisiones. Así, la presidencia del Consejo busca la mayoría cualificada y no la unanimidad, porque trata de adoptar el mayor número de textos posible. Los representantes nacionales que presiden el Consejo y pilotan la toma de decisiones deben garantizar un rendimiento máximo para así responder a las expectativas de sus gobiernos. Este es el punto sobre el que mis interlocutores insisten más. Subrayan también la rapidez con que la Presidencia interrumpe las negociaciones en cuanto se obtiene una mayoría cualificada. Y no parecen existir presidencias más "consensualistas" que otras. Cada una trata en primer lugar de hacer adoptar el mayor número posible de textos. Los representantes de los diferentes Estados lo saben y se pliegan a este frenesí de decisiones cuando tratan de defender los intereses de su Estado, porque por su parte deberán animar a la toma de decisiones cuando les corresponda presidir el Consejo.



La mayor parte de las decisiones son tomadas oficiosamente por el Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros, que está integrado por un pequeño círculo de diplomáticos que trabajan cotidianamente juntos



Existen ciertas reglas excepcionales informales, dictadas por el realismo político. De un lado, un gran Estado miembro no debe ser colocado en minoría a su pesar. De otro lado, como se ha visto, la adopción de un texto puede ser retrasada si los intereses vitales de un Estado miembro son amenazados. La existencia de estas reglas se desprende principalmente de lo que los propios actores deciden juntos de manera continuada. Si una medida es adoptada a pesar de la fuerte oposición de un ministro, este puede mostrarse menos colaborador en las siguientes negociaciones. Pero estas dos reglas informales no son siempre respetadas, y la lógica de la toma de decisiones legislativas está generalmente por encima.


La práctica corriente es más bien así: de un lado, la Presidencia busca la estricta mayoría cualificada y, del otro, los representantes aceptan la eventualidad de ser puestos en minoría. La ventaja principal de este riesgo (la eficacia de la toma de decisiones) se estima que es superior a sus inconvenientes. No hay resistencia de las soberanías estatales, que se manifestarían en el hecho de que la Presidencia buscaría soluciones acomodando todos los Estados miembros, incluso dándose más tiempo. Por el contrario, son los propios representantes que se las ingenian para no quedar en minoría. De este modo, la posibilidad de quedarse en minoría determina la toma de decisiones legislativas.


Este fenómeno conduce a preguntarse sobre las causas de las dos apariencias se consenso antes definidas. Trataré de responder consecutivamente a estas dos cuestiones ¿Por qué el voto formal no es utilizado, ni a título indicativo, ni para la toma de decisiones? ¿Por qué según los resultados publicados de las votaciones, las decisiones adoptadas por mayoría cualificada son en su mayoría tomadas por unanimidad?


El voto invisible


La mayor parte de las decisiones son tomadas oficiosamente por el Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros, que está integrado por un pequeño círculo de diplomáticos que trabajan cotidianamente juntos. Su función es preparar los dosieres, de tal suerte que solo los textos que los ministros podrían adoptar llegan al Consejo. Sin embargo, durante sus reuniones privadas, el voto formal no se utiliza, a pesar de que los actores afirman que las decisiones son tomadas en función del procedimiento de voto de mayoría cualificada. En cualquier caso, dicen a veces que no necesitan votar porque se conocen bien y trabajan regularmente juntos.En cualquier caso, las personas entrevistadas indican que las posiciones de los unos y los otros no están nunca completamente claras y la información es en mayoría de los casos imperfecta. Así, en ninguna etapa la presidencia el voto formal, a pesar de que puede ser un medio eficaz de informarse.


Durante las sesiones plenarias, todos los participantes calculan mentalmente si existe una minoría de bloqueo, pero nadie habla del voto. Los actores no se refieren explícitamente al número de opositores a los textos en el debate, salvo fuera de los plenos, en el transcurso de las frecuentes reuniones de la Presidencia y el Secretariado y en las reuniones bilaterales entre la Presidencia y los representantes de los Estados miembros. En este caso, un representante informa a la Presidencia que votará contra la propuesta o se abstendrá ¿Por qué el uso del voto de mayoría cualificada es invisible en los plenos y como los actores pueden parar las decisiones? Si no hay voto formal es porque la negociación es el motor de la toma de decisiones, lo cual requiere un doble lenguaje, para que la Presidencia optimice así sus posibilidades de hacer adoptar textos y, en fin, porque los minoritarios no desean ser percibidos tales por sus pares.



Las negociaciones progresan no solamente gracias al doble lenguaje, sino también por intercambios de concesiones y de renuncias que los ministros no tienen ningún interés en que sean conocidas por el público



Los actores indican que en el pleno es muy difícil saber cuál es la posición de los diferentes representantes, sus "líneas rojas". Esta opacidad es debida a que los textos adoptados son fruto de las negociaciones entre la Presidencia y los Estados miembros. La mayoría cualificada (72%) hace necesaria que la Presidencia transforme la propuesta de la Comisión haciendo concesiones a unos y otros. Sus posibilidades de hacer adoptar el mayor número posible de textos se verían de otro modo reducidas. Pero si los representantes pueden sacar partido del deseo de la Presidencia de hacer concesiones para llegar a la mayoría cualificada, deben negociar tratando de no pedir demasiado, porque en este caso la Presidencia podría conformar una mayoría cualificada con el apoyo de los representantes menos exigentes. Negociando bajo la amenaza de ser puestos en minoría, los representantes tienen interés en que su posición no sea explícita en el pleno, ya que su recurso principal es mantener la ambigüedad sobre su apoyo a las propuestas de la Presidencia. Si votaran por una propuesta de la Presidencia en un voto indicativo, está trataría de obtener una mayoría cualificada sin acordar concesiones. Si votaran en contra, la Presidencia les ignoraría y buscaría otros apoyos. De este modo, la Presidencia debe descifrar las posiciones en el pleno, informándose mediante reuniones bilaterales.


La ausencia de voto conlleva una cierta obscuridad que los representantes utilizan igualmente para negociar. Dejan entrever a la Presidencia la posibilidad de darle su apoyo en el transcurso de las reuniones bilaterales, pero se muestran mucho más intransigentes en el pleno a fin de suscitar entre sus rivales la esperanza de que moderando sus exigencias obtendrán concesiones de la Presidencia. Los que manifiestan exigencias más rígidas se arriesgan a que la flexibilización de las posiciones rivales ofrezca más margen a la Presidencia para concederles lo que piden.


Si la Presidencia no utiliza su derecho de hacer votar a los participantes es porque sabe bien que un voto formal tiene costes para las delegaciones. Al hacerles votar formalmente, los representantes que ostentan la Presidencia podrían sufrir las consecuencias en futuras negociaciones, cuando no estuvieran en posición de presidir el Consejo. De otro lado, podrían rebajar sus posibilidades de hacer adoptar su posición poniendo en evidencia a la oposición. Por el contrario, la Presidencia tiene interés en "constatar" (según la expresión consagrada) la mayoría cualificada sin votar formalmente, para jugar con la ambigüedad cuando las posiciones de unos y otros no están claras, e inducir a la adopción de textos cuando la mayoría cualificada es frágil.


Una última motivación se conjuga con las precedentes para explicar la ausencia de voto formal. Los representantes minoritarios quieren evitar el embarazo y hasta la humillación de aparecer como tales ante sus pares. La toma de decisiones sin voto, a veces positivamente definida como decisión "por consenso", es una práctica utilizada por algunas organizaciones internacionales. El Presidente de la sesión hace una propuesta y la declara adoptada si nadie plantea objeciones. La suma horizontal de opiniones que permite el voto se substituye por la toma de palabra no contradicha del jefe de sesión. Esta práctica permite la adopción de toma de decisiones por mayoría cualificada en un marco diplomático, corriendo un velo sobre la identidad de los opositores. Este uso diplomático crea la ilusión del consenso y entra en conflicto con la exigencia democrática de transparencia y más concretamente de luz sobre la identidad de los oponentes En unclub de diplomáticos como es el Comité de Representantes Permanentes, es posible que la puesta en minoría de miembros del grupo no puede producirse más que a costa de la opacidad.


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La ausencia de voto formal no indica que la Presidencia busca el consenso y que las preferencias de todos los Estados miembros sean satisfechas. Si el voto formal no es utilizado es porque, paradójicamente, la regla de la mayoría cualificada determinada la toma de decisiones. Las directivas son adoptadas a pesar de la existencia de opositores que no asumen su desacuerdo en el seno del Consejo.


¿Decisiones unánimes?


Otro misterio que desvela la investigación de la estricta mayoría cualificada es el del resultado frecuentemente unánime de la toma de decisiones. Si la Presidencia aspira a la mayoría cualificada, es para que los resultados públicos de la toma de decisiones indiquen, en las tres cuartas partes de los casos, que "todos los Estados miembros (están) a favor" de las decisiones tomadas. La unanimidad aparente no se explica por el hecho de que los opositores prefieren callarse su desacuerdo ante sus pares, en el seno del Consejo, sino por el hecho de que consideran más prudente no revelar su posición minoritaria a los grupos exteriores al Consejo como, por ejemplo, los periodistas de cada país, las ONG’s, los grupos de presión, la oposición política o, de manera más general, los electores.


Los resultados de las votaciones son públicos desde 1993. Esta reforma se hizo tras el rechazo al referéndum de Maastricht por los daneses en 1992. La política de transparencia de la toma de decisiones en el Consejo se ha ido desarrollando poco a poco y constituye una respuesta a las demandas realizadas por los parlamentarios europeos. Actualmente, no solamente los resultados de las votaciones son publicadas, también son retransmitidas una parte de las sesiones del Consejo.


De todos modos, los resultados publicados no atañen más que a los actos legislativos adoptados. Ningún dato sobre los textos rechazados es publicado. Este hecho contribuye a la unanimidad aparente de la toma de decisiones, que está concebida de tal modo que los ministros pueden no revelar sus posiciones en minoría. Hay países en los que son obligados a hacer público un voto negativo o una abstención, si las demandas de los parlamentarios nacionales no son satisfechas por el texto adoptado. Pero en la mayoría de los Estados miembros, tal obligación no existe. Como he indicado, las decisiones son casi siempre adoptadas, antes del Consejo de ministros, por los Representantes Permanentes, que reciben consignas más o menos flexibles de los gobiernos. Los ministros emiten sus votos en función de su publicación, cuando ya saben que un texto va a ser adoptado. Existe una norma informal según la cual si, en el momento del acuerdo político, un ministro no ha indicado que votará contra una decisión, no puede retractarse, incluso si en principio tiene derecho a hacerlo.



Negociando bajo la amenaza de ser puestos en minoría, los representantes tienen interés en que su posición no sea explícita en el pleno



Esta práctica puede conducir a los ministros a utilizar el voto negativo y la abstención con fines de "visualización", concretamente por parte de los grupos de presión, de una parte del electorado o de la oposición política, para desmarcarse, aparecer intransigente e incluso rendir cuentas. Ocurre incluso que un ministro declara públicamente haber votado contra un texto cuando en realidad lo ha apoyado. Por ejemplo, en el Consejo de Medio Ambiente, un ministro puede alardear de un voto de oposición para mostrar que está a favor de una medida progresista, porque sabe que con eso no impedirá la adopción de la medida.


Pero lo que prevalece es el comportamiento opuesto: los ministros silencian sus derrotas. Existe una norma antigua y bien implantada de manifestarse los perdedores, más o menos extendida según los Estados miembros, que en algunos casos reciben la consigna explícita de sus gobierno de no hacer públicas sus derrotas. En general, los representantes indican que hacer público un voto negativo siempre tiene costes, al menos en el seno del Consejo. El hecho de no vincularse a una propuesta de la Presidencia y de la Comisión puede ser mal percibido por estos y debilitar a los representantes en futuras negociaciones.


Para explicar porque no se hacen públicas sus posiciones minoritarias, los representantes hacen valer la dificultad de hacer aplicar un texto a nivel nacional cuando se han opuesto a él. Según ellos, un voto negativo es generalmente percibido por sus audiencias nacionales no como una oposición política digna, sino como un fracaso en las negociaciones. Fracaso que podría desembocar en un debilitamiento político del ministro en el plano nacional y ser utilizado por la oposición. Los ministros pueden estimar más prudente no revelar ciertos costes de la pertenencia a la comunidad europea. También pueden explotar sus derrotas imputando a "Bruselas" las decisiones impopulares, a las cuales no necesariamente se habrían opuesto como lo pretenden públicamente. Pero lo que revela su tenencia a ocultar sus puestas en minoría y la predominancia de una apariencia de consenso es que frecuentemente aceptan que la regla mayoritaria se aplicada, sin querer asumir públicamente sus derrotas.


Así, hay un desequilibrio entre el comportamiento de los representantes negociando a puerta cerrada y su comportamiento en la vida pública. Del mismo modo, que la ausencia de voto formal en el plenario puede crear la ilusión de que las decisiones son unánimes, en la medida en que no aclara las posiciones de los representantes sobre los textos adoptados, los resultados públicos de del voto enmascaran las ganancias y las pérdidas de los Estados a la salida de las negociaciones. La publicación de los votos no garantiza que los ministros rindan cuentas de su posición sobre el texto. Por el contrario, tiende a disuadirles de votar públicamente contra los textos adoptados por el Consejo. La publicidad contribuye a la apariencia de unanimidad en la toma de decisiones


Una publicidad sin transparencia


Aunque orientada a favorecer la adopción de responsabilidades de los ministros, la publicación de los votos se hace de tal modo que puede tener efectos contraproducentes. Citaré algunos de ellos.



Las decisiones siguen siendo adoptadas a puerta cerrada, las sesiones públicas son utilizadas con fines retóricos, y la publicación de los votos incita sobre todo a los oponentes a callarse



Los actores indican que la apertura parcial de las sesiones al público ha conducido a los ministros a desplazar el lugar de la toma de decisiones a los almuerzos. Dado que el umbral de la mayoría cualificada es particularmente elevado (72%), el imperativo de productividad no puede ser respetado si los actores negocian los contenidos de las propuestas de la Comisión. La Presidencia acuerda concesiones para buscar apoyos suficientes y los representantes moderan sus exigencias, "dejando caer algunas de ellas" (uno de los términos más utilizados para describir su comportamiento en la sombra cuando quedan en minoría), cuando se encuentran amenazados por una derrota. Las negociaciones progresan no solamente gracias al doble lenguaje, sino también por intercambios de concesiones y de renuncias que los ministros no tienen ningún interés en que sean conocidas por el público. La opacidad juega un papel en la sorprendente productividad legislativa del Consejo. Si los representantes estuvieran obligados a explicitar su posición mediante el uso abierto del voto, la eficacia de la toma de decisiones saldría perjudicada.


En el Consejo Medioambiental, que he estudiado particularmente, la publicidad tiene efectos significativos y hasta más destacados que en otros, dada la moda de las políticas medioambientales. He señalado que los ministros pueden utilizar la publicidad para remarcar su oposición a textos adoptados, haciendo valer que no son suficientemente ambiciosos. A la inversa, según representantes nacionales que han ejercido la presidencia del Consejo Medioambiental, la publicidad constituye un recurso para la Presidencia, dado que los ministros no pueden decir públicamente "no" a medidas adoptadas para proteger el medio ambiente. La Presidencia tiene todo a ganar al plantear los debates en el dominio público. No solamente puede favorecer la adopción de medidas ambiciosas, sino hacer aceptar sus propuestas sin oposición aparente. Muchos negociadores en el ámbito del medio ambiente indican que medidas recientes han sido adoptadas utilizando la exposición mediática, dado que a puerta cerrada, la oposición se manifiesta más francamente. Ministros que creen que las medidas son muy exigentes par ser aplicadas pueden así ser forzados a no oponerse. Puede ser que la hipocresía sea una fuerza civilizadora y que la publicidad tiene en el fondo consecuencias benéficas, en la medida que conducen a ministros reticentes a aplicar textos ecologistas que habrían sido rechazados a puerta cerrada.


En el Consejo, la publicidad no es una prolongación de la transparencia. Las decisiones siguen siendo adoptadas a puerta cerrada, las sesiones públicas son utilizadas con fines retóricos, y la publicación de los votos incita sobre todo a los oponentes a callarse. La política de transparencia es aplicada de modo que desemboque en una publicidad sin transparencia. A pesar de la "apertura" del Consejo, la toma de decisiones sigue siendo paca y la propia publicidad está al servicio de la opacidad.



Publicado anteriormente en La vie des idees http://www.laviedesidees.fr



Stephanie Novak es Doctora en Filosofía y en Ciencias Políticas. Catedrática en Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad católica de Lille, Francia. Jefe de Programas de Licenciatura Bilingüe en Ciencias Políticas y del Programa de Política Europa. Es autora de libros y artículos.



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